申請人：陳某某。

被申請人：舟山市定海區某局。

2025年5月29日，申請人陳某某不服被申請人舟山市定海區某局行政處罰（拆除）一案，向本機關提出行政復議申請。2025年6月6日，本機關依法受理，并于同日向申請人寄送《行政復議受理通知書》，告知其在行政復議中的相關權利義務。同日，向被申請人寄送《行政復議答復通知書》及復議申請材料副本。2025年6月20日，被申請人向本機關提交行政復議答復書及案涉證據、依據和其他有關材料。2025年7月4日，本機關組織召開聽證會，申請人陳某某及其委托代理人侯某某、周某、被申請人負責人陳某某及其委托代理人陳某某、王某某到場參加聽證會。本案現已審理終結。

復議請求：撤銷被申請人作出的舟定某執罰決字〔2025〕第*號《行政處罰決定書》（以下統稱“涉案處罰決定”）。

申請人稱：一、被申請人作出的涉案處罰決定事實認定錯誤。1.責任主體認定錯誤。1995年，申請人因生活所迫在某廟旁搭建三間臨時木房用于居住，期間村委會及村民均未提出異議。2008年，某廟經定海區民族宗教事務局備案的擴建項目將該臨時房納入拆遷范圍，依據當時有效的《城市房屋拆遷管理條例》第二條“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例”以及第四條“拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置”規定，某廟作為拆遷人在廟東側出資新建兩間房屋作為對申請人的安置補償，該安置行為符合《中華人民共和國民法典》第二百二十九條“因征收、征用、拆遷等事實行為設立物權”規定。申請人自2008年起合法占有、使用案涉房屋長達十七年，這一事實是某村眾所周知的。案涉房屋由某廟出資建設，而非申請人“新建”，根據“誰建設誰負責”原則，審批責任應由廟方承擔，被申請人將居住權申請人列為處罰對象，屬于主體認定錯誤。2.修繕行為被錯誤定性為新建住宅。原房屋因年久失修，木構件腐朽、墻體漏水，在臺風季被社區列為避險房屋。且申請人因腦梗、高血壓疾病無法繼續租住，后在房東多次催促退租的情況下，無奈回村對房屋進行修繕。此次修繕僅以水泥柱替換腐朽木柱、水泥預制板替換漏雨屋頂進行，并未離開、移動原房屋屋基，與被申請人所述“新建住宅”存在本質區別，這由修繕施工隊人員及房屋修繕前后照片予以證明。更為關鍵的是被申請人未按照《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法》）第四十條“行政機關必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據”規定調取某廟2008年拆遷規劃文件、建房財務憑證，便直接認定案涉房屋為“申請人新建”，屬于事實認定錯誤。二、被申請人作出的涉案處罰決定法律適用錯誤。1.錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）（以下簡稱“《土地管理法》”）第六十二條規定。該條款規制的對象明確為“農村村民未經批準非法占地建住宅”，而案涉房屋由某廟出資建設并通過拆遷安置交付申請人，申請人僅為居住權人，并非建設主體。依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》，判斷建房性質需綜合考量土地來源、建設主體、歷史成因等多方面因素。被申請人無視房屋的拆遷安置背景，機械地將申請人的修繕加固行為等同于“新建住宅”, ?導致處罰依據完全不成立。2.未適用《中華人民共和國行政處罰法》不予處罰條款。申請人年逾八旬且為文盲，對房屋建設審批程序認知有限，修繕房屋的目的僅是為消除居住安全隱患，無任何非法獲利故意。此外，案涉地塊為建設用地，修繕后未對城鄉規劃造成任何影響，且申請人配偶侯某某具備補辦手續資格。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”，被申請人無視上述情節作出涉案處罰，屬于明顯的法律適用錯誤。三、被申請人作出的涉案處罰決定程序嚴重違法。1.剝奪陳述申辯權。在案涉行政處罰程序中，申請人多次向被申請人強調房屋系某廟拆遷安置補償所得，但被申請人既未聽取申請人的合理申辯，也未按照《中華人民共和國行政處罰法》第四十五條“行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核”的規定調取拆遷規劃和財務憑證等核心證據，直接作出涉案處罰決定，嚴重剝奪了申請人的陳述申辯權，構成程序嚴重違法。2.送達程序存在瑕疵。被申請人稱“送達回證上拒簽”，但未提供見證人簽名或公證送達記錄，無法證明送達程序的合法性，不符合《中華人民共和國行政處罰法》第六十一條文書送達規定。四、被申請人涉嫌選擇性執法。同村存在數十起未經審批建房案例，但被申請人未對這些案例進行處理，僅針對申請人作出處罰，該行為違反《中華人民共和國行政處罰法》第四條“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的平等原則，涉嫌選擇性執法。綜上，被申請人作出的涉案處罰決定認定事實不清，法律適用錯誤，程序違法，并涉嫌選擇性執法。目前申請人夫妻實際無其他住房，案涉房屋作為申請人夫妻唯一住所，若被拆除將導致申請人夫妻八旬老人流離失所，違反《社會救助暫行辦法》第十五條“保障基本居住需求”的規定，違背法律保障公民生存權的核心精神。請復議機關秉持“尊重歷史、保障人權、有錯必糾”原則，依法支持申請人的復議請求。

被申請人稱：一、被申請人作出的涉案處罰決定認定事實清楚，程序合法。2025年1月8日，被申請人經有關部門移送發現申請人具有未經批準占用土地建住宅的行為，遂于2025年1月14日立案。經舟山市定海區人民政府某街道辦事處前期調查，申請人于2024年4月18日在舟山市定海區某廟東北側未經批準占用土地建住宅一處共2間，為一層磚混結構，平屋頂，立體結構已完成。經舟山市某局定海分局確認，該地塊地類為建設用地。經第三方測量，該自建房占地84.84平方米，圍墻總長約48.89 米，庭院總面積167.60平方米，宗地總面積252.44平方米。2025 年1月16日，被申請人作出舟定某執責改通字〔2025〕*號《責令改正通知書》，并于同日送達申請人（送達回證上拒簽）。2025 年2月13日，案件調查終結。經審批，被申請人于2025年2月28 日作出舟定某執罰聽告字〔2025〕第*號《行政處罰（聽證類）告知書》，告知擬作出退還非法占用的位于舟山市定海區某廟東北側的土地（總面積252.44平方米），限期15日內拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政處罰，并于同日送達申請人（送達回證上拒簽）。2025年3月3日，申請人提交書面陳述申辯意見。2025 年3月14日，被申請人經內部審批作出涉案處罰決定，責令申請人退還非法占用的位于舟山市定海區某廟東北側的土地（總面積252.44平方米），并自收到該決定書之日起15日內拆除在非法占用的土地上新建的房屋。申請人于2025年3月17日簽收案涉處罰決定書。2025年4月2日，被申請人作出舟定某執罰決補/更字〔2025〕第*號《行政處罰決定書補正/更正通知書》， 并于次日送達申請人。綜上所述，被申請人作出的涉案行政處罰決定事實認定清楚，程序正當。經多方勸說，申請人均拒絕自行拆除。二、被申請人作出的涉案處罰決定適用法律正確。被申請人的職權依據：《舟山市人民政府辦公室關于公布舟山市綜合行政執法事項擴展目錄的通知》（舟政辦〔2022〕29號）處罰事項代碼 “四、農業農村330220048000,對農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的行政處罰”。被申請人作出涉案處罰決定的法律依據：《土地管理法》第六十二條第一款“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第六十二條第四款“農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”第七十八條第一款“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”綜上，被申請人作出的涉案處罰決定事實認定清楚，程序合法，法律適用正確，請復議機關依法予以維持。

經審理查明：2025年1月8日，被申請人收到相關職能部門移交件，含現場照片、現場勘驗（檢查）筆錄、調查（詢問）筆錄、責令停止違法行為通知書等相關材料，其中陳某某2024年4月28日筆錄載明：其于2024年4月對位于舟山市定海區某廟東北側的房屋進行建設，未辦理審批手續，但未擴大占地面積僅是高度升高了點；其中某廟主任胡某某2024年12月9日筆錄載明：在某廟擴建時，某廟在案涉房屋所在地搭建房屋用于陳某某居住，未辦理審批手續，后陳某某未詢問某廟意見就在原址進行建設，案涉土地系集體土地。根據前述移交材料，被申請人認為申請人涉嫌在舟山市定海區某廟東北側未經批準占用土地建住宅，遂于2025年1月14日立案。2025年1月15日，舟山市定海區某局對申請人的案涉行為作出認定，涉嫌違反了《土地管理法》第六十二條第一款、第四款之規定。2025年1月16日執法視頻載明：被申請人向申請人送達舟定某執立告字〔2025〕第*號《立案告知書》及舟定某執責改通字〔2025〕第*號《責令改正通知書》，告知本案立案時間及責令申請人十日內自行改正案涉違法行為，申請人不予配合拒絕在送達回證上簽名，前述兩份文書留在申請人處。2025年2月11日，被申請人調查終結。2025年2月14日，被申請人經集體討論，認定本案主體明確，申請人的案涉行為構成未經批準非法占用土地建住宅，根據《土地管理法》第七十八條第一款規定，決定退還非法占用的252.44平方米土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2025年2月28日，被申請人作出舟定某執罰聽告字〔2025〕第*號《行政處罰（聽證類）告知書》，告知申請人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知依法享有的陳述、申辯、要求聽證的權利。2025年2月28日執法視頻載明：被申請人向申請人送達前述告知書，申請人不予配合拒絕在送達回證上簽名，文書留在申請人處。2025年3月3日，申請人向被申請人提出陳述申辯意見，稱其無房產無處居住，不懂法也不識字，認為修老房屋不動墻角不需要審批，且實際亦僅系加固而非新建。被申請人經復核后未采納申請人陳述申辯意見，并于2025年3月13日向申請人送達《關于陳某某陳述申辯意見的回復》。2025年3月14日，被申請人作出涉案處罰決定，認定申請人的案涉行為違反了《土地管理法》第六十二條第一款、第四款規定，根據《土地管理法》第七十八條第一款規定，責令退還非法占用的252.44平方米土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并于2025年3月17日直接送達申請人。2025年4月2日，被申請人作出舟定某執罰決補/更字〔2025〕第*號《行政處罰決定書補正/更正通知書》，補正行政訴訟救濟期限，同時將行政復議救濟一并予以告知，并于次日直接送達申請人。

另查明，1.從申請人提供的原房屋照片來看，系一層尖頂平房，其房屋一側有附屬用房一間。經實地查看，案涉房屋靠山體一側墻基未變動，房屋靠山體及靠路方向的兩側各建有一間附屬用房，內部系二層結構，二層有露天平臺。2.2024年12月13日，經浙江某公司（具有甲級工程測量、界線與不動產測繪資質證書）測繪，案涉建筑占地面積 84.84平方米，圍墻總長約48.89米，庭院總面積167.60平方米，總地面積252.44平方米。3.《舟山市人民政府辦公室關于公布舟山市綜合行政執法事項擴展目錄的通知》于2022年6月10日起施行，其附件《舟山市綜合行政執法事項擴展目錄》中的事項代碼“330220048000”、事項名稱“對農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的行政處罰”，由綜合行政執法部門實施。

再查明，1.某廟在擴建時在案涉房屋所在地搭建一層平房兩間，未辦審批手續，用于申請人居住。2.申請人所有的定海區*號房屋于2018年被征收，并予以兩套安置房及相應貨幣的安置補償。

以上事實有現場照片、現場勘驗（檢查）筆錄、調查（詢問）筆錄、《責令停止違法行為通知書》及送達回證、責令改正情況復查記錄、《立案告知書》《責令改正通知書》及其執法視頻、《行政處罰（聽證類）告知書》及其執法視頻、《答辯書》、《關于陳某某陳述申辯意見的回復》及送達回證、舟定某執罰決字〔2025〕第*號《行政處罰決定書》及送達回證、《行政處罰決定書補正/更正通知書》及送達回證、談話筆錄、不動產權籍調查表、甲級測繪資質證書、《舟山市人民政府辦公室關于公布舟山市綜合行政執法事項擴展目錄的通知》《房屋征收產權調換協議》（自建住宅）、《房屋征收貨幣補償協議》（自建住宅）等材料予以佐證。

本機關認為，一、關于復議申請期限問題。《中華人民共和國行政復議法》第二十條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道或者應當知道該行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。本案中，申請人于2025年3月17日收到涉案處罰決定，而被申請人于2025年4月2日作出的補正通知將行政復議和行政訴訟救濟一并補正通知。根據疑點利益歸于當事人原則，本案申請人的復議申請期限應從其2025年4月3日收到該補正通知之日起計算，至2025年5月29日申請人向本機關提出本案行政復議申請之日，并未超六十日復議申請期限。二、關于涉案處罰決定主體問題。舟政辦〔2022〕29號《舟山市人民政府辦公室關于公布舟山市綜合行政執法事項擴展目錄的通知》之附件《舟山市綜合行政執法事項擴展目錄》中的事項代碼“330220048000”、事項名稱“對農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的行政處罰”，由綜合行政執法部門實施。本案中，被申請人對轄區內的農村村民未經批準非法占用土地建住宅具有行政處罰權，主體適格。三、關于涉案處罰決定實體問題。《土地管理法》第六十二條第一款規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。第四款規定，農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準。第七十八條第一款規定，農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。通常來說，修繕指對房屋局部破損進行修復，如房屋補漏、墻體加固等，不改變房屋主體結構、層數、高度及建筑面積，一般無需審批。本案中，首先，申請人、某廟負責人及相關知情人員的陳述能相互印證，證明原房屋系某廟建設并由申請人居住。而申請人未經批準將原尖頂一層平房建設成兩層平頂房，二層有露天平臺，房屋靠山體一側墻基雖未變動，房屋靠山體方向及靠路的兩側各建有一間附屬用房，與原房屋有顯著變化，明顯超出一般意義上的維修，亦非申請人所稱的修繕，且被申請人在案涉處罰決定書采用“建住宅”一詞而非“新建”。故，對申請人主張“修繕”，與事實不符，不予支持。其次，判斷正確違法主體時應當考慮各主體間違法行為的獨立性，申請人的案涉行為顯屬一個獨立行為，無法由某廟當時建設原房屋的行為所包含或競合，應予以獨立評判，且相關職能部門亦對申請人的案涉行為作出定性。據此，被申請人將申請人列為違法主體，并無不當。綜上，被申請人對申請人未經批準占用土地建住宅的認定并無不當，事實認定清楚，其根據《土地管理法》第七十八條第一款規定作出的涉案處罰決定，亦無不當。四、關于涉案處罰決定程序問題。《浙江省行政程序辦法》第六十七條第二款第一項規定，受送達人拒絕簽收行政執法文書，行政機關采取下列措施之一，并把行政執法文書留在受送達人的住所的，視為送達：（一）采用拍照、錄像、錄音等方式記錄送達過程。《中華人民共和國民事訴訟法》第八十九條規定，受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。即，對于留置送達可以由見證人見證，亦可采用拍照、錄像等方式記錄送達過程。本案中，被申請人在向申請人送達責改書及告知書時，申請人明確表示拒絕在送達回證上簽名，被申請人遂將相關文書留在申請人處，并采用執法記錄儀記錄其送達過程，其送達程序符合前述規定。故，對申請人主張被申請人剝奪其陳述申辯權及送達程序瑕疵，于法無據，不予支持。根據《中華人民共和國行政處罰法》及《土地管理法》相關規定，被申請人在職能部門移交后，在合理期限內予以立案，開展調查、法制審核、集體討論、處罰審批，直至最終在法定期限內作出處罰決定并依法送達，期間就擬處罰決定內容向申請人進行告知，保障申請人陳述申辯和聽證申請的權利，處罰程序并無不當。關于申請人所提被申請人對同村其他同樣的違法行為未進行處理涉嫌選擇性執法的問題，本機關認為，其他人是否違法、是否應受到處罰是另外的獨立行政法律關系，其他人同樣的違法行為是否處罰并不影響本案申請人對其自身違法行為應當承擔的責任，故對其該主張不予支持。至于申請人稱其年邁且實際無處居住的問題，本機關認為，申請人位于*號房屋的安置補償已到位，后因其個人債務等原因導致其無處居住，并非本案法定免責事由。且，直至本案行政復議聽證后合理期限內，申請人亦未提供其配偶侯某某可以補辦手續的相關材料。綜上所述，被申請人作出的涉案處罰決定事實認定清楚，適用依據正確，程序合法。根據《中華人民共和國行政復議法》第六十八條之規定，本機關決定如下：

維持被申請人作出舟定某執罰決字〔2025〕第*號《行政處罰決定書》的行政行為。

申請人如不服本行政復議決定，可以自收到本決定書之日起15日內，依法向舟山市定海區人民法院提起行政訴訟。

復議機關：舟山市定海區人民政府

二〇二五年八月一日